Pressões Institucionais no Setor Público Brasileiro

De Wiki-Gov

Para CAVALCANTI, 2008, nos órgãos da Administração Pública Federal, há da falta de Governança de TI, nítida escassez de recursos humanos, ausência de planejamento institucional e TI, bem como, precariedade de processos formais na área de TI. Esses, apontamentos, porém, são apenas mais uma das várias pressões institucionais a que se submetem as organizações do setor público.

As pressões institucionais incorrem sobre a área de TI, seus gestores e toda a equipe. Algumas dessas pressões provêem do ambiente externo à organização, fruto das políticas e metas governamentais, dos dispositivos normativos e legais, das determinações dos órgãos de controle interno e externo e, ainda, da ação de movimentos sociais reivindicatórios. Outras surgem dentro da própria organização e representam fatores ambientais internos como metas e direcionamentos estratégicos, indicadores de desempenho, concorrência por recursos insuficientes e, ainda, os aspectos culturais como tradição, mitos e valores, que se exacerbam em ambientes de incerteza e escassez de recursos, sejam eles humanos, orçamentários ou tecnológicos.

Essas pressões institucionais não são vetoriais, posto que representam pontos de vista das entidades de origem (órgãos de controle, sociedade, autoridades governamentais etc.) e muitas vezes suas determinações são antagônicas, pois, mesmo representando interesses legítimos, trazem em seu conteúdo metas e objetivos diametralmente opostos aos objetivos de outras entidades formadoras de pressão.

De modo sintético, a figura 5 mostra as pressões externas e internas que os agentes de governança das organizações públicas estão sujeitos. Enfatiza também a característica cumulativa dessas pressões e as respostas dos agentes mediante ações isomórficas de proteção.

Síntese do Modelo de Governança de TI para o setor público

Figura 5 – Síntese do Modelo de Governança de TI para o setor público.

Ocorre que a capacidade de resposta das áreas de TI das organizações públicas brasileiras é muito menor que o tamanho da pressão institucional existente, gerando como resultado a ineficiência e ineficácia, exatamente o inverso da expectativa dos agentes das pressões institucionais. Essa situação se torna um círculo vicioso, pois a falta de recursos gera dificuldades para prestação de bons serviços e a ineficiência desses processos consome boa parte de seus recursos disponíveis. O resultado é o aumento da pressão institucional externa e interna.

Outra conseqüência desse ambiente de restrição e incerteza, altamente pressionado, é a resistência da equipe de TI à introdução de mudanças, modernização e inovação, conseqüência da estabilidade do servidor público e do descrédito quanto à efetividade das propostas de solução. A simples introdução, no setor público, dos modelos e boas práticas do setor privado, sem considerar as características das organizações públicas e sua necessidade de legitimar procedimentos e ações, gera mais resistência do que apoio do nível operacional. A legitimidade, inerente ao modelo institucional, faz com que as coisas sejam feitas de certa maneira, pelo simples fato de haver se tornado o único modo aceitável de fazê-las. (ZUCKER, 1977 apud EISENHARDT, 1988, p.492).

O Tribunal de Contas da União tem se pautado em normas internacionais (NBR ISO/IEC 17799:2005, NBR ISO/IEC 15999-1:2007 etc.) e frameworks (Cobit 4.1, ITIL etc.) para fundamentar suas recomendações aos órgãos auditados. (Acórdão 1603/2008, p.4). A implantação dessas normas e boas práticas internacionais,exigiria a alocação de recursos de TI em quantidade e qualidade que, nem no setor privado, seria imediata. Como conseqüência das exigências incompatíveis com a realidade das organizações auditadas, as áreas de gerenciamento de TI copiam os procedimentos legitimados em outros órgãos e tentam adaptá-los a sua realidade. O resultado desse mimetismo é a busca do cumprimento do rito coercitivo, independentemente da efetividade de seus resultados. A falta de resultados efetivos e o cumprimento de recomendações independentemente da maturidade do processo fazem com que as áreas de TI incorram em novas falhas, gerando mitos burocráticos e ritos cerimoniais que estagnam as atividades do órgão.

Da mesma forma, o nível estratégico do órgão, ao assumir compromissos políticos e sociais incompatíveis com os recursos e maturidade de sua área de TI, encaminha demandas inexeqüíveis se forem cumpridas todas as normas, procedimentos e boas práticas previstas para a área de TI de um órgão público brasileiro. O resultado desse contra-senso é o desalinhamento da TI dos objetivos estratégicos do órgão, ou o descumprimento de determinações normativas e legais, ou ambos. No setor privado, a busca pelo resultado financeiro pode legitimar alternativas para esse aparente impasse, porém no setor público “os fins nem sempre justificam os meios” e o choque de objetivos pode gerar ineficiência ou ilegalidade. A saída desse imbróglio muitas vezes é “não decidir”, ou, às vezes, terceirizar a solução com um órgão público, cuja contratação não depende de licitação, e cuja experiência viabiliza o Isomorfismo Normativo e o ganho de tempo, salvaguardando a área de TI até que outras decisões estratégicas também incompatíveis com a capacidade da área de TI sobrevenham.

Por óbvio, não se pode impor uma Governança de TI no setor público, seja por Lei, Decreto, Acórdão ou Portaria Ministerial, do mesmo modo que no setor privado não se implanta uma Governança de TI, pela simples vontade do proprietário. A organização de TI deve ter os meios (recursos) e a capacidade (competência e habilidade) para incorporar as mudanças organizacionais necessárias.

Para LUNARDI, 2008 (p.21), independentemente de estarem ou não engajadas formalmente no processo de implementação da Governança de TI, as organizações, em geral, apresentam níveis de maturidade quanto à utilização dessas práticas no seu dia a dia — algumas desenvolvem seu próprio modelo, outras acabam implementando uma ou mais metodologias ou frameworks já consolidados no mercado (como o COBIT e o ITIL); e também existem aquelas empresas cujo processo de governança ainda não é formalizado, utilizando, entretanto, algumas dessas práticas, em maior ou menor quantidade. À medida que a utilização desses mecanismos vai se tornando mais consciente e seu uso mais freqüente, maior é o nível de maturidade da Governança de TI, tendo como um dos seus principais benefícios a melhor compreensão dos investimentos realizados e a verificação se os mesmos vêm atingindo os resultados esperados (VAN GREMBERGEN; DE HAES; GULDENTOPS, 2004).

Desse modo a elevação gradativa dos níveis de maturidade dos processos da área de TI pode ser a resposta mais adequada para implantação da Governança da Tecnologia da Informação nas organizações do setor público brasileiro, que apresentem ambiente de incertezas pela falta de governança corporativa e pela escassez de recursos de TI.

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